党的二十大报告在论述“全面推进乡村振兴”时强调：“牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。”这实际上是一个问题的两个方面，一个方面是要采取长牙齿的措施来保护“大熊猫”一样珍贵的耕地资源，另外一个方面是逐步提高耕地的质量。这背后隐含着一个深刻的理论问题，即耕地的本质特征问题及其所承载的特殊功能。明白了这两点，就能够明白以习近平同志为核心的党中央为什么要把“十八亿亩耕地”作为红线，以及为什么要“牢牢守住这条红线”的良苦用心。
一、耕地的本质特征
耕地作为土地资源的一种，本身就具有稀缺性，如果将耕地资源的这种稀缺性与其流失的不可逆性以及需要的显著刚性相比，更加剧了其稀缺性。所谓稀缺性，主要是从数量角度讲，耕地本身的总量是相对固定的，没有无限制开发的可能性。这种相对固定的耕地数量，随着人口的增加，人们消费水平和消费层次的提高，对其需求呈现出刚性特征。加之，耕地不论是自然灾害造成的流失，还是经济社会发展造成的流失，在很多情况下都具有不可逆性，即很难得到恢复。这在一定程度上进一步加剧了其稀缺性，使之逐渐成为一种稀缺资源。这就是为什么习近平总书记早在2015年就对耕地保护作出批示，“耕地是我国最为宝贵的资源……要实行最严格的耕地保护制度……像保护大熊猫一样保护耕地”。2020年在中央农村工作会议上的讲话再次强调：“我们土地是不少，但同十四亿人口的需求一比，又是稀缺资源!”所以“要采取‘长牙齿’的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。”
进一步讲，各国和各地耕地资源的这种稀缺性，还因为地形地貌特征的明显差别，造成人均耕地资源的较大差别而进一步加剧。根据联合国联农组织的最新统计，2019年全世界的耕地面积为155605.92万公顷，人均0.20公顷，其中亚洲最少，人均只有0.13公顷;最多的是大洋洲，人均达到了0.79公顷;而在有统计资料的国家中，澳大利亚人均耕地资源最多，为1.23公顷;科威特几乎没有耕地，人均只有0.01公顷，如安道尔公国、阿拉伯联合酋长国等。我国的耕地面积总量为13567.52万公顷(约为20.35亿亩)，占全世界耕地总面积的8.72%，但人均只有0.09公顷(人均1.35亩)，只相当于世界人均水平的45%。这就是大家共知的我国耕地资源的基本特点：耕地资源总量多，但人均占有量少;耕地资源质量差，退化严重;后备耕地资源严重不足。
二、耕地承载的特殊功能
从一般意义上讲，农地资源具有经济属性、社会属性和自然属性，对应地承载着生产功能、社会功能和生态功能。但耕地资源所承载的功能较为特殊，不仅承载着生产满足人类基本生存需求的主要农产品和为其它产业提供原材料的生产功能，而且通过吸纳大量就业等途径承载着维护社会和谐稳定的社会功能，还承载着维持生态系统平衡和稳定的生态功能。这其中最核心的是笔者称之为其原生功能的生产功能，尽管随着科学技术的发展和进步，部分农产品的生产和食物的提供可以不依靠耕地，但从根本上来说，耕地还是主要农产品生产的关键资源，甚至是根本。早在2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上就指出：“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子……保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。”在2020年的中央农村工作会议上，习近平总书记再次强调：“‘民非谷不食，谷非地不生。’耕地是粮食生产的命根子。”2022年在参加全国政协十三届五次会议农业界、社会福利和社会保障界委员联组会的讲话再次强调：“‘民非谷不食，谷非地不生。’耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。”“命根子”和“根基”就是耕地资源所承载的特殊功能和所具有的重要价值。
还需要强调指出的是，耕地所承载的特殊功能还因为耕地自身有限的再生产能力而进一步放大。就是说，耕地在一定时期内的生产力水平是有限的，根本原因是耕地的有机质等基本物理性能的生产和再生产能力是有限的，且恢复需要一个较长的过程。这样一来，在人类对农产品和食品需求具有显著刚性的条件下，要维持一定量的农产品和食品供给，也就是要正常发挥耕地的功能，不仅需要一定数量的耕地资源，而且要使之具有稳定的质量。在2013年的中央经济工作会议上，习近平总书记指出：“我国耕地就那么多，潜力就那么大，在粮食问题上不可能长期出现高枕无忧的局面。”在2020年的中央农村工作会议上，他再次强调：“保耕地，不仅要保数量，还要提质量。”2021年12月在党的十九届中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作时的讲话更是深刻强调：“耕地保护要求要非常明确，十八亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”
三、如何牢牢守住这条“红线”
首先，要进一步凝聚全党全社会共识。一定要从理论上进一步研究阐释耕地资源的本质特征及我国耕地资源的显著特征，以及耕地资源所承载的特殊功能，深刻认识习近平总书记把耕地比喻成文物，甚至“大熊猫”的重大现实意义和深远历史意义，进一步凝聚全党保护耕地，守住十八亿亩耕地红线的认识，并成为基本共识，从中央到地方，都把有效保护耕地，守住红线作为自己分内的事;在此基础上，把耕地和耕地保护作为国之大者，通过广泛宣传教育，让爱护和保护耕地就是爱护和保护我们人类自己家喻户晓，从而焕发起全社会的爱护和保护耕地的积极性、主动性和责任心。
其次，守住十八亿亩耕地红线不仅要守数量，而且要提质量。习近平总书记反复强调：“(耕地)红线包括数量，也包括质量，搞占补平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地来滥竽充数”“要采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位的问题”。为此，需要有刚性的制度安排，不仅要将“红线”任务逐级分解到各级党委政府，而且要采取有效措施，把以基本农田为主的耕地落实到具体地块，并在全国范围推行田(地)长制，实行“圈地保护”和“圈地守护”。在此基础上，制定专项规划，保证“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”落到实处，在稳住耕地质量的同时逐步提高。
再次，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。耕地“非农化”、基本农田“非粮化”是我国保护耕地，规范耕地使用功能的成功实践经验，是从根本上达至“守住十八亿亩耕地红线”目的的有效手段。“非农化”直接指向耕地的有效保护和“十八亿亩耕地红线”，而“非粮化”则进一步明确了“守住十八亿亩耕地红线”的根本目的在于“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。换句话说，“牢牢守住十八亿亩耕地红线”的核心要义在于“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，没有前面一个“牢牢”，后面一个“牢牢”就没有根基。早在2013年的中央农村工作会议上，习近平总书记就强调：“农民可以非农化，但耕地不能非农化。”在2020年的中央经济工作会议上，习近平总书记进一步强调指出：“要牢牢守住十八亿亩耕地红线，防止违法改变用途，对违法占用耕地‘零容忍’，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’。”而在同年的中央农村工作会议上，再次强调要坚决“遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’”。2022年在参加全国政协十三届五次会议农业界、社会福利和社会保障界委员联组会的讲话则明确强调：“农田就是农田，只能用来发展种植业特别是粮食生产，要落实最严格的耕地保护制度，加强用途管制，规范占补平衡，强化土地流转用途监管，推进撂荒地利用，坚决遏制耕地‘非农化’、基本农田‘非粮化’。农田必须是良田，要建设国家粮食安全生产带，加强农田水利建设……要采取‘长牙齿’的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任”。
最后，要将责任具体化措施化。把习近平总书记2021年4月27日在听取广西壮族自治区党委和政府工作汇报时所做指示“要牢牢守住耕地红线，压实责任，出现问题要及时问责、终身追责”，及2022年在参加全国政协十三届五次会议农业界、社会福利和社会保障界委员联组会的讲话所明确强调的“中央要和各地签订耕地保护‘军令状’，严格考核、终身追责”等作为基本要求，以2019年自然资源部、农业农村部发布的《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，2020年的国务院办公厅发布的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，及2021年自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局发布的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》等政策为基础，紧紧围绕耕地保护，特别是“守住十八亿亩耕地红线”，由中央和国务院出台系统全面的政策，包括对耕地和基本农田的界定，“红线”面积划定的标准，各地的具体面积，详细的保护措施，以及过硬的惩治和必要的奖励措施等，在试点基础上，把耕地红线与党政主要干部的考核挂钩，并纳入离任审计范围。
(作者系云南省社会科学院农村发展研究所研究员 郑宝华)